20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹措资金修路建桥，都曾发行过地方债券,但出现了不少问题。因怀疑地方政府的兑现能力，1993年地方发债行为被国务院制止,1995年1月1日起实施的《预算法》正式从法律上禁止了地方政府的发债行为。然而,从90年代中期至今中国经济社会所发生的变化不仅进一步刺激了地方政府借债的冲动，而且其偿债能力也大大增强了。政府主导下的城镇化进程加速要求地方政府筹集更多建设资金;分税制改革后地方政府税收收入下降要求其必须另辟财源;房地产市场的大发展为地方政府申请商业银行土地抵押贷款以及利用土地使用权发行城投债券和进行信托融资提供了便利。为了规避《预算法》对地方政府借贷的限制，地方政府融资平台公司应运而生。地方政府逐渐形成以融资平台为主要载体、以土地储备为主要抵押支持、以银行信贷为主要资金来源的地方政府融资模式。

       虽然以融资平台为载体的融资模式存在一定的合理性和必然性,但同时也造成了大量隐形债务,尤其在经济下行期地方政府的偿债压力不断上升，所以地方政府债务管理改革提上了日程。改革的总体思路是“修明渠、堵暗道”，既然地方债的存在是一个客观现实，那么首先应该承认地方政府借债需求的合理性。2014年8月31日《预算法》四审稿过会，赋予地方政府发行债券融资的权利。在“修明渠”的同时,也把暗道堵上。随后在2014年9月21日国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），剥离了地方政府融资平台的政府性融资职能。要求“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”；“地方政府不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。”可以预见的是,地方政府债务未来的发展方向必然是“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”,地方政府的债务由其发行债券解决；被剥离政府融资职能的融资平台，既不能帮助地方政府融资，也不能以地方政府的担保为自己的债务增信。融资平台将作为普通企业存在，发生的借贷关系由其产生的经营性收入还本付息。至此，地方政府融资平台这个实体将完成历史使命，以此为载体的城投债等投资品种也将逐步随之消失。

       未来新发生的债务如此分割固然简单,新增债务可以按照政府归政府、企业归企业的原则进行举借。但存量债务如何处理则相对复杂。按照新《预算法》和“43号文”的精神,存量债务也应该按照地方政府“彻底管”和“彻底不管”的原则进行分割。43号文规定“对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。” 这里提到的“企事业单位”的主体即是融资平台公司，从2013年6月底的审计结果看，在地方政府负有偿还责任的债务中，政府自身债务占比约20%；融资平台公司占比约40%；国有企业占比约20%；事业单位占比约20%。对企事业单位举借的债务要经过甄别，如果被甄别为政府应当偿还的债务，将进入预算管理,债权人可以安全无虞。但言下之意是,如果没有被甄别为政府应当偿还的债务,则由企事业单位自行偿还。随着地方政府借债的主要载体——融资平台公司在功能上脱离政府,如果融资平台的存量债务没有被甄别为政府应该偿还的债务，那么政府的担保、兜底等职责将不复存在，这将对债权人形成潜在的风险，毕竟在借款的时候是冲着政府的担保去的。